张锐

中共中央办公厅、国务院办公厅日前发布了《关于持续推进城市更新行动的意见》（以下简称《意见》），提出到2030年，城市更新体制机制不断完善，城市开发建设方式转型初见成效，安全发展基础更加牢固，服务效能不断提高，人居环境明显改善，经济业态更加丰富，文化遗产有效保护，风貌特色更加彰显，城市成为人民群众高品质生活的空间，在此基础上《意见》完整而清晰地描绘出了我国城市更新的“路线图”。

改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，常住人口城镇化率目前达到了67%，但快速推进过程中也出现了如同西方国家那样的“城市病”，如城市房屋和设施老化、地下管网不完善、小区公共空间狭窄并缺乏活力等，旨在补短板和强弱项的城市更新于是被提上议事日程。从这个意义上讲，城市更新是城市发展建设方式的转变，即从外延扩展转为内涵提质阶段，从增量扩张进入存量优化阶段，从“粗放开发”升级为“精细经营”阶段，从空间“摊大饼”转向肌体“强功能”阶段。

危险住房、老旧小区、老旧街区、老旧厂区以及城中村等是城市更新的重要切入点。危险住房包括D级危险住房（承重结构承载力已不能满足正常使用要求，房屋整体出现险情的危房）、国有土地上C级危险住房和国有企事业单位非成套住房三类，除对D级危险住房要求加快拆除外，《意见》提出对另两类住房采取加固、改建和重建的方式进行改造，同时推动建筑功能转换和混合利用；对于老旧小区，《意见》提出从内部的电网管道、人行走道、排风烟道、通风井道等展开系统化改造，同时支持楼栋加装电梯，并对停车、充电、消防、通信等配套设施以及助餐、家政等周边服务进行全面添加与改善。在推进老旧街区、老旧厂区、城中村等更新方面，《意见》提出加大商业化改造力度，在打造一批活力街区与完善步行商业街的基础上，盘活老旧厂区存量房产，并植入新业态新功能。

城市更新除了对局部短板进行补强外，更重要的是还要树立全周期管理意识，不断增强城市的系统性、整体性与协调性，尤其是要坚持统筹发展和安全的原则，最大限度地防范应对城市运行中的风险挑战，全面提高城市韧性，《意见》为此强调要进一步加强城市基础设施建设改造，包括强化城市道路交通运行基础，同时推进地下空间统筹开发和综合利用，重点加快城市燃气、供水、排水、污水、供热等地下管线管网和地下综合管廊建设改造。在此基础上，《意见》强调深化建筑信息模型（BIM）技术应用，实施城市基础设施生命线安全工程建设。

“硬件”改造更新重点提升的是城市的亮度与颜值，而只有“软件”的丰富升级才能增加城市的厚度与魅力。因此，无论是针对危险住房、老旧小区的拆建与更新，还是针对老旧街区、老旧厂区以及城中村的改造与升级，《意见》均明确要求充分贯彻“一屋一策”“一街一策”“一区一策”以及“一村一策”的更新方案，不搞大拆大建，注重历史文化保护与文脉赓续，让城市留下更多的记忆。与此同时，《意见》提出推进海绵城市建设，持续完善城市绿环绿廊绿楔绿道建设，增加群众身边的社区公园和口袋公园，推动公园绿地开放共享。

城市的核心是人，城市更新不能搞“面子工程”和“形象工程”，而是要建起能够惠及民生的更多“里子”工程。因此，在提出建设好房子、好小区、好社区、好城区“四好”愿景的基础上，《意见》提出要建设安全健康、设施完善、管理有序的完整社区，构建城市一刻钟便民生活圈，同时开展社区嵌入式服务设施建设。

城市更新项目往往需要巨量真金白银，且运转周期长，因此，在目前已有25个城市设立了城市更新基金的基础上，《意见》一方面提出加大中央预算内投资等支持力度，通过超长期特别国债对符合条件的项目给予支持，并在债务风险可控前提下，通过发行地方政府专项债券对符合条件的城市更新项目予以支持；另一方面，《意见》鼓励完善市场化投融资模式，吸引社会资本参与城市更新，推动符合条件的项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）、资产证券化产品、公司信用类债券等，并提出给予相关税费减免政策支持。

城市更新不仅可以扩大公共投资“乘数效应”，还能为社会资本与民营企业创造产业孕育与拓展的新空间，进而构成经济扩张新动能。城市更新还可以有效盘活房屋、土地等存量固定资产，并通过优化配置提升资产运行的实际价值以及商业效率。此外，以城市更新为引领，可以推动以工业为主的第二产业向现代服务业为主的第三产业升级，且在城市更新过程中伴随着各种新业态的出现，消费场景将更趋丰富化与多元化。不仅如此，通过在城市更新中创新研发和推广应用绿色、低碳、智慧等各种新技术、新产品，还有助于壮大城市科技创新矩阵，进而沉淀出更为强大与丰沛的经济增长势能。

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